FUNGSI LEMBAGA EKSEKUTIF SEBELUM DAN SESUDAH PERUBAHAN UUD 1945

A. PENDAHULUAN
Menurut etimologi dan pertumbuhan istilah negara, istilah negara diterjemahkan dari kata-kata asing ”staat” (Bahasa Belanda dan Jerman); ”state” (bahasa Inggris); ”Etat” (bahasa Perancis). (Trianto dan Titik Triwulan Tutik, 2007:117).
Pengertian negara dapat dibedakan dalam dua aspek, yaitu negara dalam arti formil dan negara dalam arti materiil. Maksud pengertian negara dalam arti formil adalah pengertian negara ditinjau dari aspek kekuasaan, negara sebagai organisasi kekuasaan dengan suatu pemerintahan pusat. Pemerintah menjelmakan aspek formil dari negara. Karakteristik dari negara formil adalah adanya wewenang pemerintah untuk menjalankan paksaan fisik secara legal. Negara dalam arti formil adalah negara sebagai pemerintah. Sedangkan negara dalam pengertian materiil adalah negara sebagai masyarakat, negara sebagai persekutuan hidup (Abu Bakar Busro dan Abu Daud Busrah, 1984:18).
Negara merupakan suatu organisasi dalam masyarakat yang telah mempunyai syarat-syarat tertentu. Dengan kata lain, suatu organisasi masyarakat baru dapat disebut negara apabila organisasi itu telah memenuhi semua unsur yang harus ada dalam suatu negara.


Menurut Konvensi Mountevideo, negara harus memiliki 4 (empat) unsur konstitutif, yaitu:
1. Memiliki rakyat;
2. Memiliki wilayah;
3. Memiliki pemerintahan yang berdaulat; dan
4. Memiliki kesanggupan untuk berhubungan dengan negara-negara lain. (Abu Bakar Busro dan Abu Daud Busrah, 1984:19).
Dari syarat-syarat atau unsur-unsur negara tersebut di atas, terlihat bahwa pemerintahan yang berdaulat merukapan salah satu unsur penting yang harus dipenuhi untuk berdirinya suatu negara.
Pemerintahan adalah alat kelengkapan negara yang bertugas memimpin organisasi negara untuk mencapai tujuan. Oleh karenanya pemerintah sering menjadi personifikasi sebuah negara.
Pemerintahan menegakkan hukum dan memberantas kekacauan, mengadakan perdamaian dan menyelaraskan kepentingan-kepentingan yang bertentangan. Pemerintah yang menetapkan, menyatakan dan menjalankan kemauan-kemauan individu-individu yang tergabung dalam organisasi politik yang disebut negara. Pemerintah adalah badan yang mengatur urusan sehari-hari, yang menjalankan kepentingan bersama. Pemerintah melaksanakan tujuan negara, menjalankan fungsi-fungsi kesejahteraan bersama.
Dalam menjalankan fungsinya sebagaimana tersebut di atas, pemerintah membagi kekuasaan kepada beberapa organ, dengan maksud bahwa satu organ itu hanya memegang satu kekuasaan saja, yaitu:
1. Kekuasaan perundang-undangan diserahkan kepada lembaga legislatif;
2. Kekuasaan pelaksanaan pemerintahan diserahkan kepada lembaga eksekutif;
3. Kekuasaan pengawasan diserahkan kepada lembaga yudikatif.
Dari ketiga organ tersebut di atas, yang paling menarik penulis adalah mengenai eksekutif. Hal tersebut antara lain disebabkan bahwa apabila mendasarkan pada Undang-Undang Dasar 1945, yakni pada Bab III Pasal 4 sampai dengan Pasal 16 terlihat bahwa Presiden selaku lembaga eksekutif negara memiliki kekuasaan yang sangat luas. Namun setelah diadakannya perubahan terhadap UUD 1945, fungsi dan kewenangan lembaga eksekutif menjadi terbatas.
Bertolak dari uraian di atas, maka dalam kesempatan ini penulis ingin menelaah dan mengkaji mengenai perbedaan fungsi eksekutif sebelum dan sesudah dilakukannya perubahan UUD 1945 ke dalam bentuk penulisan makalah yang berjudul ”FUNGSI LEMBAGA EKSEKUTIF SEBELUM DAN SESUDAH PERUBAHAN UUD 1945”.

B. RUMUSAN MASALAH
Dalam makalah ini, permasalahan yang dibahas hanya dibatasi mengenai perbedaan fungsi lembaga eksekutif antara sebelum dengan sesudah terjadinya perubahan UUD 1945 yang di dalamnya akan diuraikan masing-masing fungsi lembaga eksekutif sesuai dengan UUD 1945, baik sebelum maupun setelah perubahan.

C. PEMBAHASAN
Pemerintahan Indonesia adalah berdasarkan atas sistem konstitusi (hukum dasar), tidak bersifat absolutisme (kekuasaan yang tidak terbatas).
Di Indonesia, lembaga pemegang kekuasaan dibagi dalam beberapa lembaga tinggi negara, yaitu lembaga eksekutif (Presiden), lembaga legislatif (DPR RI), lembaga yudikatif (MA), lembaga inspektif (BPK), dan lembaga konsultatif (MPR).
Masing-masing lembaga tersebut di atas tidak dipisahkan secara tegas kekuasaannya yang akan menimbulkan checking power with power sebagaimana di negara-negara liberal yang menganut demokrasi bebas, tetapi hanya dengan melaksanakan pembagian kekuasaan, hal mana masing-masing pemegang kekuasaan tetap ada keterkaitan dan koordinasi, seperti kewenangan presiden di bidang legislatif (pembuatan peraturan pemerintah) dan bidang yudikatif (pemberian amnesti, grasi, dan abolisi).
Dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dinyatakan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintah menurut Undang-Undang Dasar (Pasal 4 ayat (1)), sehingga kekuasaan dan tanggung jawab pemerintahan berada di tangan Presiden.
Secara substantif, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 banyak sekali mengandung kelemahan. Hal itu dapat diketahui antara lain, kekuasaan eksekutif terlalu besar tanpa disertai oleh prinsip checks and balances yang memadai. Sehingga Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 biasa disebut executive heavy, dan hal itu menguntungkan bagi siapa saja yang menduduki jabatan presiden.
Terjadinya Remormasi pada Mei 1998 telah membawa berbagai perubahan mendasar dalam kehidupan bernegara dan berbangsa Indonesia. Pertama, sejak jatuhnya kekuasaan Presiden Soeharto, tidak terdapat lagi pemimpin sentral yang menentukan. Munculnya pusat-pusat kekuasaan baru di luar negara telah menggeser kedudukan seorang Presiden RI dari penguasa yang hegemonik dan monopolistik menjadi kepala pemerintahan biasa, yang sewaktu-waktu dapat digugat bahkan diturunkan dari kekuasaannya. Kedua, munculnya kehidupan politik yang lebih liberal, yang melahirkan proses politik yang juga liberal. Ketiga, reformasi politik juga telah mempercepat pencerahan politik rakyat. Semangat keterbukaan yang ada pada reformasi telah memperlihatkan kepada publik betapa tingginya tingkat penyelewengan dari proses penyelenggaraan negara. Keempat, pada tataran lembaga tinggi negara, kesadaran untuk memperkuat proses checks and balances antara cabang-cabang kekuasaan telah berkembang sedemikian rupa. Kelima, reformasi politik telah mempertebal keinginan sebagian elite berpengaruh dan publik politik Indonesia untuk secara sistematik dan damai melakukan perubahan mendasar dalam konstitusi RI.
Prinsip kedaulatan yang berasal dari rakyat, selama ini diwujudkan dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang merupakan penjelmaan seluruh rakyat, pelaku kedaulatan rakyat dan sebagai lembaga tertinggi negera dengan kekuasaan yang tidak terbatas. Selanjutnya dari MPR ini, kekuasaan rakyat tersebut seolah-olah dibagi-bagikan secara vertikal kepada lembaga-lembaga tinggi negara yang berada di bawahnya. Oleh karena itu prinsip yang dianut disebut prinsip pembagian kekuasaan (distribution of power). Setelah dilakukan perubahan terhadap kelembagaan dan kewenangan MPR sebagaimana termaktub dalam Pasal 3 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang berbunyi:
(1) Majelis Pemusyawaratan Rakyat berwenang mengubah Undang-Undang Dasar;
(2) Majelis Pemusyawaratan Rakyat melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden;
(3) Majelis Pemusyawaratan Rakyat hanya dapat memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut Undang-Undang Dasar.



Majelis Pemusyawaratan Rakyat tidak lagi menetapkan garis-garis besar daripada haluan negara, baik yang berbentuk GBHN maupun peraturan perundang-undangan, serta tidak lagi memilih dan mengangkat Presiden dan Wakil Presiden. Hal tersebut berkaitan dengan perubahan UUD 1945 yang menganut sistem pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung oleh rakyat. Dengan ketentuan baru tersebut, secara teoritis berarti terjadi perubahan fundamental dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, yaitu sistem yang vertikal hierarkis dengan prinsip supremasi MPR menjadi horisontal fungsional dengan prinsip saling mengimbangi dan saling mengawasi antar lembaga negara (checks and balances).
Demikian pula dengan perubahan yang berkaitan dengan kekuasaan Presiden dan DPR, perubahan pertama UUD 1945 terhadap Pasal 5 dan Pasal 20 dipandang sebagai permulaan terjadinya pergeseran executive heavy ke arah legislatif heavy. Hal tersebut terlihat dari pergeseran kekuasaan Presiden dalam membentuk undang-undang yang diatur dalam Pasal 5, berubah menjadi Presiden berhak mengjukan rancangan undang-undang, dan DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang (Pasal 20). Perubahan pasal-pasal tersebut memindahkan titik berat kekuasaan legislatif nasional yang semula berada di tangan Presiden beralih ke tangan DPR.
Dengan pergeseran kewenangan membentuk undang-undang ini maka sesungguhnya ditinggalkan pula teori pembagian kekuasaan dengan prinsip supremasi MPR menjadi pemisahan kekuasaan dengan prinsip checks and balances sebagai ciri pelekatnya. Hal ini juga merupakan penjabaran lebih jauh dari kesepakatan untuk memperkut sistem presidensiil.
Aspek perimbangan kekuasaan mengenai hubungan Presiden dan DPR, Presiden dan MA tampak dalam perubahan Pasal 13 dan 14. Perubahan terhadap pasal-pasal tersebut dapat dikatakan sebagai pengurangan atas kekuasaan Presiden yang selama ini dipandang sebagai hak prerogatif. Perubahan Pasal 13 berbunyi:
(1) Dalam hal mengangkat Duta, Presiden memperhatikan pertimbangan DPR;
(2) Presiden menerima penempatan duta negara lain dengan memperhatikan pertimbangan DPR.

Sebelum ada perubahan, Presiden sebagai kepala negara mempunyai wewenang untuk menentukan sendiri duta dan konsul serta menerima duta negara lain. Mengingat pentingnya hal tersebut, maka Presiden dalam mengangkat dan menerima duta besar sebaiknya diberikan pertimbangan oleh DPR.
Perubahan Pasal 14 UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 berbunyi sebagai berikut:
(1) Presiden memberi grasi dan rehabilitasi dengan memperhatikan pertimbangan Mahkamah Agung;
(2) Presiden memberi amnesti dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perawakilan Rakyat.

Alasan perlunya Presiden memperhatikan pertimbangan dari Mahkamah Agung dalam pemberian grasi dan rehabilitasi adalah : pertama, grasi dan rehabilitasi merupakan proses yustisial dan biasanya diberikan kepada orang yang sudah mengalami proses, sedang amnesti dan abolisi ini lebih bersifat proses politik, kedua, grasi dan rahabilitasi lebih banyak bersifat perorangan, sedangkan amnesti dan abolisi biasanya bersifat massal. Mahkamah Agung sebagai lembaga peradilan tertinggi adalah lembaga negara yang paling tepat dalam memberikan pertimbangan kepada presiden mengenai hal itu, karena grasi menyangkut putusan hakim, sdangkan rehabilitasi tidak selalu terkait dengan putusan hakim.
Sementara itu, DPR memberikan pertimbangan dalam hal pemberian amnesti dan abolisi karena didasari pada pertimbangan politik.
Melalui perubahan UUD 1945, Presiden diberikan kewenangan untuk membentuk suatu dewan pertimbangan yang bertugas memberikan nasehat dan pertimbangan kepada Presiden yang selanjutnya diatur dengan undang-undang. Hal tersebut didasarkan pada pertimbangan untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan negara. Dengan demikian, perubahan UUD 1945 tetap memberikan kekuasaan eksekutif kepada Presiden dengan membatasi kewenangannya.

D. KESIMPULAN
Dari uraian pembahasan tersebut di atas dapat ditarik kesimpulan bahwa sebelum diadakan perubahan terhadap UUD 1945 kekuasaan dan fungsi eksekutif sangat tidak terbatas, sehingga tidak terdapat checks and balances dalam sistem ketatanegaraan. Setelah diadakan perubahan terhadap UUD 1945, kekuasaan eksekutif tetap berada di tangan Presiden dengan disertai pembatasan kewenangan dan fungsinya, demi tercapainya fungsi checks and balances.