Salah isu dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yang cukup mengemuka adalah isu hubungan antara Pemerintah Pusat dan pemerintah daerah. Menurut Muhammad Fauzan (2006: 1), kenyataan tersebut terkonfirmasi ketika hingga saat ini masalah hubungan antara Pusat dan Daerah yang berlangsung selama ini masih mencari bentuk, dan oleh karena itu, berbagai upaya untuk menemukan format yang ideal dan tepat terus dikaji. Sehubungan dengan bentuk organisasi negara yang bersifat negara kesatuan, maka masalah hubungan Pusat dan Daerah dapat dilihat dalam 2 (dua) sudut pandang (Bagir Manan, 1994: 19). Cara pertama disebut sentralisasi, yang mana segala urusan, fungsi, tugas, dan wewenang penyelenggaraan pemerintahan ada pada Pemerintah Pusat yang pelaksanaannya dilakukan secara dekonsentrasi. Cara kedua dikenal sebagai desentralisasi, di mana urusan, tugas, dan wewenang pelaksanaan pemerintahan diserahkan seluas-luasnya kepada Daerah.
Pembagian urusan, tugas, dan fungsi serta tanggung jawab antara Pusat dan Daerah menunjukkan bahwa tidak mungkin semua urusan pemerintahan diselenggarakan oleh Pusat saja (Muhammad Fauzan, 2006: 3). Hal ini merupakan wujud nyata pelaksanaan prinsip desentralisasi, suatu prinsip yang dapat disinonimkan dengan istilah “diet” dalam bahasa kesehatan, yaitu untuk mengurangi obesitas akut yang diderita oleh suatu negara. Menurut Ahmad Erani Yustika (2008: 3), obesitas tersebut terpantul dalam wujud jumlah penduduk yang besar, wilayah yang teramat luas, dan ragam multikultur masyarakat yang sangat variatif.
Dengan desentralisasi diharapkan kemampuan pemerintah daerah untuk manajemen pembangunan menjadi lebih lincah, akurat, dan tepat. Pengakuan tersebut memberikan peluang kepada Daerah untuk berusaha mengatur dan mengurus serta menyelenggarakan pemerintahan sendiri. Dengan demikian, pengaturan mengenai hubungan Pusat dan Daerah, khususnya dalam hal ini adalah hubungan dalam bidang keuangan merupakan permasalahan yang memerlukan pengaturan yang baik, komprehensif, dan responsif terhadap tuntutan kemandirian dan perkembangan daerah. Menurut Farida Rahmawati (2008: 29), tuntutan yang demikian didasari kepada konsep bahwa setiap kewenangan yang diberikan kepada Daerah harus disertai dengan pembiayaan yang besarnya sesuai dengan besarnya beban kewenangan tersebut. Konsep inilah yang dikenal dengan money follow function, bukan lagi konsep function follow money. Artinya, pertama-tama beberapa tugas dan kewenangan yang dipandang efisien ditangani oleh Daerah. Kewajiban pemerintah pusat adalah menjamin sumber keuangan untuk pendelegasian kewenangan tersebut. Hal ini berarti bahwa hubungan keuangan antara Pusat dan Daerah perlu diberikan pengaturan sedemikian rupa, sehingga kebutuhan pengeluaran yang menjadi tanggung jawab Daerah dapat dibiayai dari sumber-sumber penerimaan yang ada.
Seiring dengan proses pembaruan terhadap isu otonomi daerah dan desentralisasi, dewasa ini telah diberlakukan UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimabngan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Ketentuan dalam UU No. 33 Tahun 2004 telah memberikan kerangka bagi terlaksananya desentralisasi fiskal. Menurut Farida Rahmawati (2008: 35), implementasi desentralisasi fiskal memberikan kewenangan kepada kabupaten/kota untuk menggali dan mengelola sumber keuangannya sendiri, sehingga berdampak pada munculnya berbagai kebijakan yang mengarah kepada upaya peningkatan penerimaan daerah. Atas dasar adanya desentralisasi fiskal inilah maka dipandang perlu untuk melakukan analisis terhadap pembiayaan pelaksanaan desentralisasi sebagai bentuk hubungan keuangan Pusat dan Daerah.
B. Dimensi Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah
Menurut Bagir Manan (2001: 35), untuk mengetahui hubungan antara Pusat dan Daerah, maka salah satu dimensi yang menjadi pokok pembicaraan adalah hubungan keuangan.
Istilah formal mengenai keuangan negara dijumpai dalam naskah asli UUD 1945 (sebelum Perubahan). Di dalam Pasal 23 ayat (4) ditentukan bahwa hal keuangan negara selanjutnya diatur dengan undang-undang. Sementara itu, ketentuan Pasal 23 ayat (5) menyebutkan bahwa untuk memeriksa tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan, yang peraturannya ditetapkan dengan undang-undang. Hasil pemeriksaan itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Setelah Perubahan UUD 1945 istilah “hubungan keuangan” dijumpai dalam Pasal 18A ayat (2) UUD 1945 yang menegaskan bahwa hubungan keuangan...antara pemerintah Pusat dan pemerintahan Daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.
Beberapa peraturan perundang-undangan yang mengatur hubungan keuangan antara Pusat dan Daerah tidak mempergunakan istilah “hubungan keuangan” sebagai nama undang-undang tersebut, melainkan menggunakan istilah “perimbangan keuangan”. Hal tersebut dapat dilihat dalam: (i) UU No. 32 Tahun 1956; (ii) UU No. 25 Tahun 1999; dan (iii) UU No. 33 Tahun 2004.
Dalam UU No. 32 Tahun 1956 bahkan istilah perimbangan keuangan sebagai nama undang-undang yang bersangkutan, diikuti dengan frasa “antara negara dengan daerah-daerah yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri.”Kata “negara” dipergunakan untuk menunjuk Pemerintah Pusat, sedangkan kata “daerag-daerah” dimaksudkan untuk menunjuk daerah otonom. Sementara itu, UU No. 25 Tahun 1999 dan UU No. 33 Tahun 2004 mempergunakan istilah yang sama sebagai nama undang-undang tersebut, yaitu perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Istilah “hubungan keuangan” juga dapat dilihat dalam Pasal 2 ayat (6) UU No. 33 Tahun 2004, yang menyatakan Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya dilaksanakan secara adil dan selaras. Istilah itu juga dapat dijumpai dalam Pasal 15 UU No. 33 Tahun 2004, hanya saja baik dalam UUD 1945 maupun UU No. 32 Tahun 1956, UU No. 25 Tahun 1999, dan UU No. 33 Tahun 2004 sama sekali tidak diketemukan batasan mengenai istilah “hubungan keuangan.”
Sementara itu, untuk memberikan pijakan pemahaman mengenai hubungan keuangan tersebut perlu sekali diketahui mengenai apa yang dimaksud dengan keuangan negara itu. Secara teoritis di sini akan dikemukakan pemahaman mengenai keuangan negara seperti paparan Subagio dan M. Ichwan.
Menurut Subagio (1987: 11), keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang, demikian pula segala sesuatu, baik uang maupun barang yang dapat dijadikan milik negara, berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Sementara itu, M. Ichwan, sebagaimana dikutip oleh W. Riawan Tjandra (2006: 1), mengatakan bahwa keuangan negara adalah rencana kegiatan secara kuantitatif (dengan angka-angka diantaranya diwujudkan dalam jumlah mata uang), yang akan dijalankan untuk masa mendatang, lazimnya satu tahun mendatang. Jika dicermati, pendapat Subagio mencerminkan pemahaman keuangan negara dalam perspektif yang luas. Hal ini karena ia menyebut bahwa keuangan negara meliputi: (i) hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang; (ii) uang milik negara; dan (iii) barang milik negara. Hemat penulis, pemahaman itu memandang keuangan negara dari segi obyeknya. Sementara itu, M. Ichwan menunjuk keuangan negara dari sudut pandang proses, meskipun juga terkesan sederhana, karena hanya menyangkut pengelolaan keuangan negara. Bahkan, hemat penulis, pendapat M. Ichwan itu tidak mendefinisikan keuangan negara, tetapi lebih tepat dipandang sebagai pengertian anggaran negara.
Dewasa ini telah berhasil diundangkan UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Dalam Pasal 1 angka 1 undang-undang tersebut diatur bahwa keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang serta segala sesuatu, baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban. Defisini menurut undang-undang mengenai keuangan negara ini sangat luas, karena diperoleh dengan menggunakan pendekatan dari sisi obyek, proses, dan tujuan. Menurut W. Riawan Tjandra (2006: 4), definisi yang demikian luas itu bertujuan untuk mencapai 3 (tiga) hal. Pertama, terdapat perumusan definisi keuangan negara secara cermat dan teliti untuk mencegah terjadinya multiintepretasi dalam segi pelaksanaan anggaran. Kedua, agar tidak terjadi kerugian negara sebagai akibat kelemahan dalam perumusan undang-undang. Ketiga, memperjelas proses penegakan hukum apabila terjadi maladministrasi dalam pengelolaan keuangan negara.
Selanjutnya, Pasal 6 UU No. 17 Tahun 2003 mengatur bahwa Presiden selaku kepala pemerintahan memenang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagi dari kekuasaan pemerintahan. Selanjutnya, kekuasaan Presiden itu dalam rangka desentralisasi diserahkan kepada gubernur/bupati/walikota selaku kepala pemerintahan daerah untuk mengelola keuangan daerah dan mewakili pemerintah daerah dalam kepemilikikan kekayaan daerah yang dipisahkan. Di snilah titik awal terjadinya hubungan keuangan antara Pusat dan Daerah (Ateng Syafrudin, 2001).
Menurut Ahmad Yani (2002: 98), hubungan keuangan antara Pusat dan Daerah sering juga disebut sebagai perimbangan keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah. Dalam pandangan Bagir Manan (2001: 40), esensi dari perimbangan keuangan tersebut adalah memperbesar pendapat asli daerah sehingga lumbung keuangan daerah dapat berisi lebih banyak. Tetapi Kennet Davey, sebagaimana dikutip oleh Syarif Hidayat (2000: 119), mengatakan bahwa inti dari hubungan keuangan antara Pusat dan Daerah adalah pengaturan masalah distribusi, yaitu konsekuensi dari distribusi kekuasaan kepada pemerintah daerah untuk mengimplementasikan wewenang yang telah didesentralisasikan.
Dengan mencermati pemahaman di atas, dapat dikatakan bahwa salah satu komponen utama desentralisasi adalah desentralisasi fiskal. Artinya, berbicara desentralisasi tidak dapat dilepaskan dari isu kapasitas keuangan daerah, di mana kemandirian daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan diukur dari kemampuan menggali dan mengelola keuangannya (Farida Rahmawati, 2008: 28). Oleh karena itu, penyelenggaraan pemerintahan daerah memerlukan pembiayaan.
Menurut UU No. 33 Tahun 2004, pembiayaan penyelenggarakan pemerintahan berdasarkan asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan. Pembiayaan berdasarkan asas desentralisasi dilakukan atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Sementara itu, pembiayaan berdasarkan asas dekonsentrasi dilakukan atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), sedangkan pembiayaan dalam tugas pembantuan dibiaya atas beban anggaran tingkat pemerintahan yang menugaskan.
C. Analisis Pembiayaan Pelaksanaan Desentralisasi
Dalam rangka implementasi asas desentralisasi, maka pengertian otonomi sebagai hak untuk mengatur dan mengurus kepentingan serta aspirasi Daerah harus diletakkan juga dalam kerangka pembiayaan atas penyelenggaraan urusan Pemerintahan Daerah. Menurut Bird dan Vaillancourt (2000: 135), membiayai diri sendiri menunjukkan bahwa Daerah harus mempunyai sumber-sumber pendapatan sendiri.
Menurut Muhammad Fauzan (2006: 231), salah satu konsekuensi pelaksanaan otonomi daerah adalah berhubungan dengan upaya untuk menciptakan kemampuan membiaya diri sendiri. Kemampuan ini harus memperhatikan kemampuan sumber daya Daerah-daerah lainnya yang tidak merata sehingga sistem pembiayaan Daerah pun harus dapat dilaksanakan secara adil, artinya terhadap Daerah yang kurang mampu perlu diperhatikan dengan perimbangan yang proporsional rasional yang disusun dan ditentukan secara terbuka dengan melibatkan partisipasi warga masyarakat. Berdasarkan pemahaman demikian, maka analisis mengenai pembiayaan pelaksanaan desentralisasi terkait erat dengan sumber-sumber, peruntukkan, dan pendistribusian penerimaan daerah.
Dalam Pasal 5 ayat (1) UU No. 33 Tahun 2004 ditentukan bahwa sumber penerimaan Daerah dalam pelaksanaan desentralisasi terdiri atas Pendapatan Daerah dan Pembiayaan. Pendapatan Daerah meliputi: (i) Pendapatan Asli Daerah; (ii) Dana Perimbangan; dan (iii) Lain-lain Pendapatan. Sementara itu, Pembiayaan meliputi: (i) sisa lebih perhitungan anggaran daerah; (ii) penerimaan Pinjaman Daerah; (iii) Dana Cadangan Daerah; dan (iv) hasil penjualan kekayaan Daerah yang dipisahkan.
Analisis ini difokuskan kepada Pendapatan Daerah dan selanjutnya dibatasi hanya menyangkut Pendapatan Asli Daerah saja. Pertimbangan fokus analisis ini adalah bahwa besarnya penerimaan daerah dari kedua sumber pendapatan tersebut dipengaruhi oleh sistem perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah yang dianut.
1. Pendapatan Asli Daerah
Hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah ditandai dengan tingginya kontrol pusat terhadap proses pembangunan daerah. Hal ini jelas terlihat dari rendahnya proporsi Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap total pendapatan daerah dibanding besarnya subsidi (grant) yang diberikan oleh Pusat. Menurut Suwarno (2008: 51), indikator desentralisasi fiskal adalah rasio antara PAD dengan total penerimaan Daerah. Dalam hal ini, kemampuan Daerah untuk mengembangkan kompetensi dalam mengelola secara optimal sumber penghasilan dan keuangan guna pembiayaan aktivitas pemerintahan dan pembangunan merupakan salah satu pilar pelaksanaan otonomi daerah (Mulyanto, 2002: 5).
Menurut Suhadak dan Tri Laksono Nugroho (2007: 163), dalam kaitan dengan peningkatan PAD, kebijaksanaan yang perlu ditempuh adalah dalam bentuk intensifikasi dan ekstensifikasi pemungutan sehingga diharapkan PAD akan lebih berperan. Kebijaksanaan dan usaha intensifisikasi berupa peningkatan PAD dari sumber-sumber yang ada atau berjalan selama ini. Sementara itu, kebijaksanaan dan usaha ekstensifikasi dalam pemungutan ini berupa mencari dan menggali sumber-sumber pendapatan daerah yang baru dalam batas ketentuan peraturan perundang-undangan. Pada sisi yang lain, upaya-upaya intensifikasi dan ekstensfikasi sumber-sumber sangat tergantung kepada kreativitas aparatur Daerah dalam mengkoordinasikan berbagai lembaga penghasil sumber dana PAD dan kreativitas aparatur tentunya sangat ditentukan oleh kualitas aparatur.
Diuraikan lebih lanjut oleh Suhadak dan Tri Laksono Nugroho (2007: 163-164), bahwa PAD seyogyanya lebih dititikberatkan pada ekstensifikasi dan intensifikasi sumber-sumber retribusi. Sementara itu, pajak daerah cukup ditetapkan sumber limitatif pada obyek-obyek yang cukup potensial bagi pajak yang kurang potensial seyognyanya dihapuskan. Uraian selanjutnya terbatas kepada masalah pajak daerah belaka.
2. Pajak Daerah
Menurut Andriani, sebagaimana dikutip oleh Santoso Brotodiharjo (1986: 2), pajak merupakan iuran kepada negara yang dapat dipaksakan yang terhutang oleh wajib pajak menurut peraturan-peraturan, dengan tidak mendapat prestasi kembali yang langsung dapat ditunjuk dan gunanya untuk membiayai pengeluaran-pengeluaran umum berhubungan dengan tugas negara untuk menyelenggarakan pemerintahan. Menurut N.J. Feldman, sebagaimana dikutip oleh Early Suandy, pajak adalah prestasi yang dipaksakan sepihak oleh dan terutang kepada penguasa (menurut norma-norma yang ditetapkan secara umum) tanpa ada kontraprestasi dan semata-mata digunakan untuk menutup pengeluaran-pengeluaran umum (Early Suandy, 2002: 9). Sementara itu, menurut ketentuan Pasal 1 angka 6 UU No. 18 Tahun 1997 jo UU No. 34 Tahun 2000 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, pengertian Pajak Daerah mencakup iuran wajib yang dilakukan oleh orang pribadi atau badan kepada Daerah tanpa imbalan langsung yang seimbang, yang dapat dipaksankaan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang digunakan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintah Daerah dan pemabangunan Daerah. Dalam hal ini, secara umum dapat dipahami bahwa pajak memuat unsur-unsur sebagai berikut: (i) pungutan yang dilakukan oleh negara; (ii) berdasarkan undang-undang; (iii) pelaksanaannya dapat dipaksakan kepada wajib pajak; dan (iv) tidak ada jasa balik secara langsung.
Dalam konteks hubungan Pusat dan Daerah, Mustaqiem (2008: 169-170) menunjuk adanya 2 (dua) pola pengaturan bidang perpajakan daerah, yaitu sistem residu dan sistem material. Dalam sistem residu, Pemerintah Pusat dapat menetapkan macam-macam pajak Pusat dan di luar yang ditetapkan oleh pemerintah pusat merupakan Pajak Daerah. Pemerintah Daerah dengan sistem ini akan leluasa dalam menetapkan dan mengatur bermcam-macam pajak daerah. Apabila timbul persoalan-persoalan baru, Pemerintah Daerah akan cepat mengambil langkah-langkah yang diperlukan dan tidak perlu menunggu keputusan dari pemerintah pusat.
Di dalam sistem material, jumlah dan jenis-jenis pajak daerah ditetapkan secara riil oleh pemerintah Pusat, di luar yng telah ditetapkan oleh Pemerintah Pusat sebagai pajak daerah. Pola ini menyebabkan terpasungnya Daerah dalam menggali sumber-sumber pendapatan yang berasal dari sektor pajak daerah karena Daerah tidak dapat leluasa menambah sendiri macam-macam pajaknya.
Kedua pola tersebut menunjukkan bahwa kewenngan memungut pajak dapat dilaksanakan oleh Pusat maupun Daerah. Jika kewenangan berada pada Pusat, maka bidang tersebut merupakan perpajakan Pusat, dan sebaliknya, jika kewenangannya berada pada Daerah, maka bidang tersebut merupakan perpajakan Daerah.
Agar dapat berperan sebagai sumber PAD yang efisien, maka perlu ditempuh kebijaksanaan intensifikasi dan ekstensifikasi pajak daerah. Intensifikasi pajak daerah diartikan sebagai suatu usaha yang dilakukan oleh pemerintah kota/kabupaten untuk meningkatkan penerimaan pajak daerah yang biasa diaplikasikan ke dalam 2 hal yaitu perubahan tarif pajak daerah dan peningkatan pengelolaan pajak daerah (Abdul Halim, 2001: 69).
Kebijaksanaan perubahan tarif pajak daerah merupakan hal yang sangat mudah dilakukan oleh Daerah dan secara nyata dapat meningkatkan penerimaan pajak. Hanya saja efek negatif yang muncul adalah dapat menggangu perekonomian daerah khususnya dalam kegiatan produksi dan kegiatan perdagangan barang dan jasa. Bahkan, kebijaksanaan semacam ini dapat juga menimbulkan terjadinya pelarian modal oleh para investor (crowding out) dari Daerah yang bersangkutan ke Daerah yang lain. Sementara itu, peningkatan pengelolaan pajak daerah harus dilakukan secara profesional melalui mekanisme dan prosedur yang baik dan transparan, guna menghindari terjadinya pemborosan biaya pemungutan dan kebocoran penerimaan pajak daerah.
Pada sisi lain, ektensifikasi pajak daerah merupakan suatu kebijakan yang dilakukan oleh Daerah dalam upaya meningkatkan penciptaan sumber-sumber pajak daerah. Hal ini sesuai dengan UU No. 18 Tahun 1997 jo UU No. 34 Tahun 2000 di mana dalam usaha meningkatkan konstribusi pajak daerah terhadap total penerimaan Daerah merupakan salah satu kebijakan yang sangat rasional. Pelaksanaan kebijaksanaan ini sangat terbuka lebar, karena Daerah diberi kesempatan untuk menggali potensi sumber-sumber keuangan yang ada di wilayahnya dengan menetapkan jenis pajak selain yang telah ditetapkan dalam undang-undang sepanjang memenuhi kriteria atau indikator yang telah digariskan.
Berdasarkan ketentuan Pasal 2 UU No. 18 Tahun 1997 jo UU No. 34 Tahun 2000, pajak daerah terdiri atas Pajak Daerah Propinsi dan Pajak Daerah Kabupaten/Kota. Dalam Pasal 2 ayat (1), ditentukan bahwa Pajak Propinsi meliputi: (i) Pajak Kendaraan Bermotor dan Pajak Kendaraan atas Air; (ii) Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor; (iii) Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor; dan (iv) Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan Air Bawah Tanah dan Air Permukaan. Sementara itu, Pasal 2 ayat (2) menentukan bahwa Pajak Daerah Kabupaten/Kota meliputi: (i) Pajak Hotel; (ii) Pajak Restoran; (iii) Pajak Hiburan; (iv) Pajak Reklame; (v) Pajak Penerangan Jalan; (vi) Pajak Pengambilan Bahan Galian Golongan C; dan (vii) Pajak Parkir.
D. Penutup
Keseluruhan uraian di atas menunjukkan hal-hal sebagai berikut:
1. Desentralisasi memberikan peluang kepada Daerah untuk berusaha mengatur dan mengurus serta menyelenggarakan pemerintahan sendiri, yang kemudian menimbulkan tuntutan perumusan, pengaturan, dan pelaksanaan desentralisasi fiskal dalam kerangka hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah;
2. Salah satu aspek dalam pembahasan mengenai hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah adalah pembiayaan pelaksanaan desentralisasi yang mencakup bidang penerimaan daerah dan pembiayaan. Adapun bidang penerimaan daerah mencakup PAD, yang mana sumber terbesar untuk pemenuhannya ditetapkan dari pajak daerah dan retribusi daerah; dan
3. Untuk menunjang desentralisasi fiskal, khususnya PAD, maka diperlukan kebijaksanaan intensifikasi dan ekstensifikasi dengan berpedoman kepada peraturan perundang-undangan yang berlaku agar bermanfaat bagi pembiayaan pemerintah daerah dan pembangunan daerah.
Pembagian urusan, tugas, dan fungsi serta tanggung jawab antara Pusat dan Daerah menunjukkan bahwa tidak mungkin semua urusan pemerintahan diselenggarakan oleh Pusat saja (Muhammad Fauzan, 2006: 3). Hal ini merupakan wujud nyata pelaksanaan prinsip desentralisasi, suatu prinsip yang dapat disinonimkan dengan istilah “diet” dalam bahasa kesehatan, yaitu untuk mengurangi obesitas akut yang diderita oleh suatu negara. Menurut Ahmad Erani Yustika (2008: 3), obesitas tersebut terpantul dalam wujud jumlah penduduk yang besar, wilayah yang teramat luas, dan ragam multikultur masyarakat yang sangat variatif.
Dengan desentralisasi diharapkan kemampuan pemerintah daerah untuk manajemen pembangunan menjadi lebih lincah, akurat, dan tepat. Pengakuan tersebut memberikan peluang kepada Daerah untuk berusaha mengatur dan mengurus serta menyelenggarakan pemerintahan sendiri. Dengan demikian, pengaturan mengenai hubungan Pusat dan Daerah, khususnya dalam hal ini adalah hubungan dalam bidang keuangan merupakan permasalahan yang memerlukan pengaturan yang baik, komprehensif, dan responsif terhadap tuntutan kemandirian dan perkembangan daerah. Menurut Farida Rahmawati (2008: 29), tuntutan yang demikian didasari kepada konsep bahwa setiap kewenangan yang diberikan kepada Daerah harus disertai dengan pembiayaan yang besarnya sesuai dengan besarnya beban kewenangan tersebut. Konsep inilah yang dikenal dengan money follow function, bukan lagi konsep function follow money. Artinya, pertama-tama beberapa tugas dan kewenangan yang dipandang efisien ditangani oleh Daerah. Kewajiban pemerintah pusat adalah menjamin sumber keuangan untuk pendelegasian kewenangan tersebut. Hal ini berarti bahwa hubungan keuangan antara Pusat dan Daerah perlu diberikan pengaturan sedemikian rupa, sehingga kebutuhan pengeluaran yang menjadi tanggung jawab Daerah dapat dibiayai dari sumber-sumber penerimaan yang ada.
Seiring dengan proses pembaruan terhadap isu otonomi daerah dan desentralisasi, dewasa ini telah diberlakukan UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimabngan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Ketentuan dalam UU No. 33 Tahun 2004 telah memberikan kerangka bagi terlaksananya desentralisasi fiskal. Menurut Farida Rahmawati (2008: 35), implementasi desentralisasi fiskal memberikan kewenangan kepada kabupaten/kota untuk menggali dan mengelola sumber keuangannya sendiri, sehingga berdampak pada munculnya berbagai kebijakan yang mengarah kepada upaya peningkatan penerimaan daerah. Atas dasar adanya desentralisasi fiskal inilah maka dipandang perlu untuk melakukan analisis terhadap pembiayaan pelaksanaan desentralisasi sebagai bentuk hubungan keuangan Pusat dan Daerah.
B. Dimensi Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah
Menurut Bagir Manan (2001: 35), untuk mengetahui hubungan antara Pusat dan Daerah, maka salah satu dimensi yang menjadi pokok pembicaraan adalah hubungan keuangan.
Istilah formal mengenai keuangan negara dijumpai dalam naskah asli UUD 1945 (sebelum Perubahan). Di dalam Pasal 23 ayat (4) ditentukan bahwa hal keuangan negara selanjutnya diatur dengan undang-undang. Sementara itu, ketentuan Pasal 23 ayat (5) menyebutkan bahwa untuk memeriksa tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan, yang peraturannya ditetapkan dengan undang-undang. Hasil pemeriksaan itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Setelah Perubahan UUD 1945 istilah “hubungan keuangan” dijumpai dalam Pasal 18A ayat (2) UUD 1945 yang menegaskan bahwa hubungan keuangan...antara pemerintah Pusat dan pemerintahan Daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.
Beberapa peraturan perundang-undangan yang mengatur hubungan keuangan antara Pusat dan Daerah tidak mempergunakan istilah “hubungan keuangan” sebagai nama undang-undang tersebut, melainkan menggunakan istilah “perimbangan keuangan”. Hal tersebut dapat dilihat dalam: (i) UU No. 32 Tahun 1956; (ii) UU No. 25 Tahun 1999; dan (iii) UU No. 33 Tahun 2004.
Dalam UU No. 32 Tahun 1956 bahkan istilah perimbangan keuangan sebagai nama undang-undang yang bersangkutan, diikuti dengan frasa “antara negara dengan daerah-daerah yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri.”Kata “negara” dipergunakan untuk menunjuk Pemerintah Pusat, sedangkan kata “daerag-daerah” dimaksudkan untuk menunjuk daerah otonom. Sementara itu, UU No. 25 Tahun 1999 dan UU No. 33 Tahun 2004 mempergunakan istilah yang sama sebagai nama undang-undang tersebut, yaitu perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Istilah “hubungan keuangan” juga dapat dilihat dalam Pasal 2 ayat (6) UU No. 33 Tahun 2004, yang menyatakan Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya dilaksanakan secara adil dan selaras. Istilah itu juga dapat dijumpai dalam Pasal 15 UU No. 33 Tahun 2004, hanya saja baik dalam UUD 1945 maupun UU No. 32 Tahun 1956, UU No. 25 Tahun 1999, dan UU No. 33 Tahun 2004 sama sekali tidak diketemukan batasan mengenai istilah “hubungan keuangan.”
Sementara itu, untuk memberikan pijakan pemahaman mengenai hubungan keuangan tersebut perlu sekali diketahui mengenai apa yang dimaksud dengan keuangan negara itu. Secara teoritis di sini akan dikemukakan pemahaman mengenai keuangan negara seperti paparan Subagio dan M. Ichwan.
Menurut Subagio (1987: 11), keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang, demikian pula segala sesuatu, baik uang maupun barang yang dapat dijadikan milik negara, berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Sementara itu, M. Ichwan, sebagaimana dikutip oleh W. Riawan Tjandra (2006: 1), mengatakan bahwa keuangan negara adalah rencana kegiatan secara kuantitatif (dengan angka-angka diantaranya diwujudkan dalam jumlah mata uang), yang akan dijalankan untuk masa mendatang, lazimnya satu tahun mendatang. Jika dicermati, pendapat Subagio mencerminkan pemahaman keuangan negara dalam perspektif yang luas. Hal ini karena ia menyebut bahwa keuangan negara meliputi: (i) hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang; (ii) uang milik negara; dan (iii) barang milik negara. Hemat penulis, pemahaman itu memandang keuangan negara dari segi obyeknya. Sementara itu, M. Ichwan menunjuk keuangan negara dari sudut pandang proses, meskipun juga terkesan sederhana, karena hanya menyangkut pengelolaan keuangan negara. Bahkan, hemat penulis, pendapat M. Ichwan itu tidak mendefinisikan keuangan negara, tetapi lebih tepat dipandang sebagai pengertian anggaran negara.
Dewasa ini telah berhasil diundangkan UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Dalam Pasal 1 angka 1 undang-undang tersebut diatur bahwa keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang serta segala sesuatu, baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban. Defisini menurut undang-undang mengenai keuangan negara ini sangat luas, karena diperoleh dengan menggunakan pendekatan dari sisi obyek, proses, dan tujuan. Menurut W. Riawan Tjandra (2006: 4), definisi yang demikian luas itu bertujuan untuk mencapai 3 (tiga) hal. Pertama, terdapat perumusan definisi keuangan negara secara cermat dan teliti untuk mencegah terjadinya multiintepretasi dalam segi pelaksanaan anggaran. Kedua, agar tidak terjadi kerugian negara sebagai akibat kelemahan dalam perumusan undang-undang. Ketiga, memperjelas proses penegakan hukum apabila terjadi maladministrasi dalam pengelolaan keuangan negara.
Selanjutnya, Pasal 6 UU No. 17 Tahun 2003 mengatur bahwa Presiden selaku kepala pemerintahan memenang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagi dari kekuasaan pemerintahan. Selanjutnya, kekuasaan Presiden itu dalam rangka desentralisasi diserahkan kepada gubernur/bupati/walikota selaku kepala pemerintahan daerah untuk mengelola keuangan daerah dan mewakili pemerintah daerah dalam kepemilikikan kekayaan daerah yang dipisahkan. Di snilah titik awal terjadinya hubungan keuangan antara Pusat dan Daerah (Ateng Syafrudin, 2001).
Menurut Ahmad Yani (2002: 98), hubungan keuangan antara Pusat dan Daerah sering juga disebut sebagai perimbangan keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah. Dalam pandangan Bagir Manan (2001: 40), esensi dari perimbangan keuangan tersebut adalah memperbesar pendapat asli daerah sehingga lumbung keuangan daerah dapat berisi lebih banyak. Tetapi Kennet Davey, sebagaimana dikutip oleh Syarif Hidayat (2000: 119), mengatakan bahwa inti dari hubungan keuangan antara Pusat dan Daerah adalah pengaturan masalah distribusi, yaitu konsekuensi dari distribusi kekuasaan kepada pemerintah daerah untuk mengimplementasikan wewenang yang telah didesentralisasikan.
Dengan mencermati pemahaman di atas, dapat dikatakan bahwa salah satu komponen utama desentralisasi adalah desentralisasi fiskal. Artinya, berbicara desentralisasi tidak dapat dilepaskan dari isu kapasitas keuangan daerah, di mana kemandirian daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan diukur dari kemampuan menggali dan mengelola keuangannya (Farida Rahmawati, 2008: 28). Oleh karena itu, penyelenggaraan pemerintahan daerah memerlukan pembiayaan.
Menurut UU No. 33 Tahun 2004, pembiayaan penyelenggarakan pemerintahan berdasarkan asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan. Pembiayaan berdasarkan asas desentralisasi dilakukan atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Sementara itu, pembiayaan berdasarkan asas dekonsentrasi dilakukan atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), sedangkan pembiayaan dalam tugas pembantuan dibiaya atas beban anggaran tingkat pemerintahan yang menugaskan.
C. Analisis Pembiayaan Pelaksanaan Desentralisasi
Dalam rangka implementasi asas desentralisasi, maka pengertian otonomi sebagai hak untuk mengatur dan mengurus kepentingan serta aspirasi Daerah harus diletakkan juga dalam kerangka pembiayaan atas penyelenggaraan urusan Pemerintahan Daerah. Menurut Bird dan Vaillancourt (2000: 135), membiayai diri sendiri menunjukkan bahwa Daerah harus mempunyai sumber-sumber pendapatan sendiri.
Menurut Muhammad Fauzan (2006: 231), salah satu konsekuensi pelaksanaan otonomi daerah adalah berhubungan dengan upaya untuk menciptakan kemampuan membiaya diri sendiri. Kemampuan ini harus memperhatikan kemampuan sumber daya Daerah-daerah lainnya yang tidak merata sehingga sistem pembiayaan Daerah pun harus dapat dilaksanakan secara adil, artinya terhadap Daerah yang kurang mampu perlu diperhatikan dengan perimbangan yang proporsional rasional yang disusun dan ditentukan secara terbuka dengan melibatkan partisipasi warga masyarakat. Berdasarkan pemahaman demikian, maka analisis mengenai pembiayaan pelaksanaan desentralisasi terkait erat dengan sumber-sumber, peruntukkan, dan pendistribusian penerimaan daerah.
Dalam Pasal 5 ayat (1) UU No. 33 Tahun 2004 ditentukan bahwa sumber penerimaan Daerah dalam pelaksanaan desentralisasi terdiri atas Pendapatan Daerah dan Pembiayaan. Pendapatan Daerah meliputi: (i) Pendapatan Asli Daerah; (ii) Dana Perimbangan; dan (iii) Lain-lain Pendapatan. Sementara itu, Pembiayaan meliputi: (i) sisa lebih perhitungan anggaran daerah; (ii) penerimaan Pinjaman Daerah; (iii) Dana Cadangan Daerah; dan (iv) hasil penjualan kekayaan Daerah yang dipisahkan.
Analisis ini difokuskan kepada Pendapatan Daerah dan selanjutnya dibatasi hanya menyangkut Pendapatan Asli Daerah saja. Pertimbangan fokus analisis ini adalah bahwa besarnya penerimaan daerah dari kedua sumber pendapatan tersebut dipengaruhi oleh sistem perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah yang dianut.
1. Pendapatan Asli Daerah
Hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah ditandai dengan tingginya kontrol pusat terhadap proses pembangunan daerah. Hal ini jelas terlihat dari rendahnya proporsi Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap total pendapatan daerah dibanding besarnya subsidi (grant) yang diberikan oleh Pusat. Menurut Suwarno (2008: 51), indikator desentralisasi fiskal adalah rasio antara PAD dengan total penerimaan Daerah. Dalam hal ini, kemampuan Daerah untuk mengembangkan kompetensi dalam mengelola secara optimal sumber penghasilan dan keuangan guna pembiayaan aktivitas pemerintahan dan pembangunan merupakan salah satu pilar pelaksanaan otonomi daerah (Mulyanto, 2002: 5).
Menurut Suhadak dan Tri Laksono Nugroho (2007: 163), dalam kaitan dengan peningkatan PAD, kebijaksanaan yang perlu ditempuh adalah dalam bentuk intensifikasi dan ekstensifikasi pemungutan sehingga diharapkan PAD akan lebih berperan. Kebijaksanaan dan usaha intensifisikasi berupa peningkatan PAD dari sumber-sumber yang ada atau berjalan selama ini. Sementara itu, kebijaksanaan dan usaha ekstensifikasi dalam pemungutan ini berupa mencari dan menggali sumber-sumber pendapatan daerah yang baru dalam batas ketentuan peraturan perundang-undangan. Pada sisi yang lain, upaya-upaya intensifikasi dan ekstensfikasi sumber-sumber sangat tergantung kepada kreativitas aparatur Daerah dalam mengkoordinasikan berbagai lembaga penghasil sumber dana PAD dan kreativitas aparatur tentunya sangat ditentukan oleh kualitas aparatur.
Diuraikan lebih lanjut oleh Suhadak dan Tri Laksono Nugroho (2007: 163-164), bahwa PAD seyogyanya lebih dititikberatkan pada ekstensifikasi dan intensifikasi sumber-sumber retribusi. Sementara itu, pajak daerah cukup ditetapkan sumber limitatif pada obyek-obyek yang cukup potensial bagi pajak yang kurang potensial seyognyanya dihapuskan. Uraian selanjutnya terbatas kepada masalah pajak daerah belaka.
2. Pajak Daerah
Menurut Andriani, sebagaimana dikutip oleh Santoso Brotodiharjo (1986: 2), pajak merupakan iuran kepada negara yang dapat dipaksakan yang terhutang oleh wajib pajak menurut peraturan-peraturan, dengan tidak mendapat prestasi kembali yang langsung dapat ditunjuk dan gunanya untuk membiayai pengeluaran-pengeluaran umum berhubungan dengan tugas negara untuk menyelenggarakan pemerintahan. Menurut N.J. Feldman, sebagaimana dikutip oleh Early Suandy, pajak adalah prestasi yang dipaksakan sepihak oleh dan terutang kepada penguasa (menurut norma-norma yang ditetapkan secara umum) tanpa ada kontraprestasi dan semata-mata digunakan untuk menutup pengeluaran-pengeluaran umum (Early Suandy, 2002: 9). Sementara itu, menurut ketentuan Pasal 1 angka 6 UU No. 18 Tahun 1997 jo UU No. 34 Tahun 2000 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, pengertian Pajak Daerah mencakup iuran wajib yang dilakukan oleh orang pribadi atau badan kepada Daerah tanpa imbalan langsung yang seimbang, yang dapat dipaksankaan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang digunakan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintah Daerah dan pemabangunan Daerah. Dalam hal ini, secara umum dapat dipahami bahwa pajak memuat unsur-unsur sebagai berikut: (i) pungutan yang dilakukan oleh negara; (ii) berdasarkan undang-undang; (iii) pelaksanaannya dapat dipaksakan kepada wajib pajak; dan (iv) tidak ada jasa balik secara langsung.
Dalam konteks hubungan Pusat dan Daerah, Mustaqiem (2008: 169-170) menunjuk adanya 2 (dua) pola pengaturan bidang perpajakan daerah, yaitu sistem residu dan sistem material. Dalam sistem residu, Pemerintah Pusat dapat menetapkan macam-macam pajak Pusat dan di luar yang ditetapkan oleh pemerintah pusat merupakan Pajak Daerah. Pemerintah Daerah dengan sistem ini akan leluasa dalam menetapkan dan mengatur bermcam-macam pajak daerah. Apabila timbul persoalan-persoalan baru, Pemerintah Daerah akan cepat mengambil langkah-langkah yang diperlukan dan tidak perlu menunggu keputusan dari pemerintah pusat.
Di dalam sistem material, jumlah dan jenis-jenis pajak daerah ditetapkan secara riil oleh pemerintah Pusat, di luar yng telah ditetapkan oleh Pemerintah Pusat sebagai pajak daerah. Pola ini menyebabkan terpasungnya Daerah dalam menggali sumber-sumber pendapatan yang berasal dari sektor pajak daerah karena Daerah tidak dapat leluasa menambah sendiri macam-macam pajaknya.
Kedua pola tersebut menunjukkan bahwa kewenngan memungut pajak dapat dilaksanakan oleh Pusat maupun Daerah. Jika kewenangan berada pada Pusat, maka bidang tersebut merupakan perpajakan Pusat, dan sebaliknya, jika kewenangannya berada pada Daerah, maka bidang tersebut merupakan perpajakan Daerah.
Agar dapat berperan sebagai sumber PAD yang efisien, maka perlu ditempuh kebijaksanaan intensifikasi dan ekstensifikasi pajak daerah. Intensifikasi pajak daerah diartikan sebagai suatu usaha yang dilakukan oleh pemerintah kota/kabupaten untuk meningkatkan penerimaan pajak daerah yang biasa diaplikasikan ke dalam 2 hal yaitu perubahan tarif pajak daerah dan peningkatan pengelolaan pajak daerah (Abdul Halim, 2001: 69).
Kebijaksanaan perubahan tarif pajak daerah merupakan hal yang sangat mudah dilakukan oleh Daerah dan secara nyata dapat meningkatkan penerimaan pajak. Hanya saja efek negatif yang muncul adalah dapat menggangu perekonomian daerah khususnya dalam kegiatan produksi dan kegiatan perdagangan barang dan jasa. Bahkan, kebijaksanaan semacam ini dapat juga menimbulkan terjadinya pelarian modal oleh para investor (crowding out) dari Daerah yang bersangkutan ke Daerah yang lain. Sementara itu, peningkatan pengelolaan pajak daerah harus dilakukan secara profesional melalui mekanisme dan prosedur yang baik dan transparan, guna menghindari terjadinya pemborosan biaya pemungutan dan kebocoran penerimaan pajak daerah.
Pada sisi lain, ektensifikasi pajak daerah merupakan suatu kebijakan yang dilakukan oleh Daerah dalam upaya meningkatkan penciptaan sumber-sumber pajak daerah. Hal ini sesuai dengan UU No. 18 Tahun 1997 jo UU No. 34 Tahun 2000 di mana dalam usaha meningkatkan konstribusi pajak daerah terhadap total penerimaan Daerah merupakan salah satu kebijakan yang sangat rasional. Pelaksanaan kebijaksanaan ini sangat terbuka lebar, karena Daerah diberi kesempatan untuk menggali potensi sumber-sumber keuangan yang ada di wilayahnya dengan menetapkan jenis pajak selain yang telah ditetapkan dalam undang-undang sepanjang memenuhi kriteria atau indikator yang telah digariskan.
Berdasarkan ketentuan Pasal 2 UU No. 18 Tahun 1997 jo UU No. 34 Tahun 2000, pajak daerah terdiri atas Pajak Daerah Propinsi dan Pajak Daerah Kabupaten/Kota. Dalam Pasal 2 ayat (1), ditentukan bahwa Pajak Propinsi meliputi: (i) Pajak Kendaraan Bermotor dan Pajak Kendaraan atas Air; (ii) Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor; (iii) Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor; dan (iv) Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan Air Bawah Tanah dan Air Permukaan. Sementara itu, Pasal 2 ayat (2) menentukan bahwa Pajak Daerah Kabupaten/Kota meliputi: (i) Pajak Hotel; (ii) Pajak Restoran; (iii) Pajak Hiburan; (iv) Pajak Reklame; (v) Pajak Penerangan Jalan; (vi) Pajak Pengambilan Bahan Galian Golongan C; dan (vii) Pajak Parkir.
D. Penutup
Keseluruhan uraian di atas menunjukkan hal-hal sebagai berikut:
1. Desentralisasi memberikan peluang kepada Daerah untuk berusaha mengatur dan mengurus serta menyelenggarakan pemerintahan sendiri, yang kemudian menimbulkan tuntutan perumusan, pengaturan, dan pelaksanaan desentralisasi fiskal dalam kerangka hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah;
2. Salah satu aspek dalam pembahasan mengenai hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah adalah pembiayaan pelaksanaan desentralisasi yang mencakup bidang penerimaan daerah dan pembiayaan. Adapun bidang penerimaan daerah mencakup PAD, yang mana sumber terbesar untuk pemenuhannya ditetapkan dari pajak daerah dan retribusi daerah; dan
3. Untuk menunjang desentralisasi fiskal, khususnya PAD, maka diperlukan kebijaksanaan intensifikasi dan ekstensifikasi dengan berpedoman kepada peraturan perundang-undangan yang berlaku agar bermanfaat bagi pembiayaan pemerintah daerah dan pembangunan daerah.
No comments:
Post a Comment